Bistandspolitik & Civilsamfund:

Hvor er civilsamfundet?

Nye vilkår for NGO-bistanden til Vietnam, kræver dialog med Danida. Artiklen er baseret på et indlæg i paneldebatten om "Udviklingsbistand til Vietnam" på Dansk Vietnamesisk Forenings kulturdag "En dag i Vietnam" den 2. Februar 2002.

af Rolf Hernø, programmedarbejder for Vietnam i CARE Danmark (rolf@care.dk)

Som bekendt førte den nye regerings behov for finansiering af bl.a. forbedret ældrepleje, afkortning af ventelister og større udgifter til militæret til, at Danmarks bistand til u-landene blev kraftigt beskåret. Vietnam var ?t af de lande, der blev hårdest ramt af nedskæringer. Danidas egen bistand til Vietnam, den såkaldte bilaterale bistand, blev reduceret med 15% fra 270 mio. kr. til 230 mio. kr. årligt. Miljøbistanden til Vietnam, også kaldet MIFRESTA-bistanden, lagde ryg til den største besparelse på 90 mio. kr., svarende til mere end to tredjedele. Miljøbistanden styrtdykkede fra 140 mio. kr. i 2001 til blot 50 mio. i år. I sin redegørelse for ændringerne i bistanden forklarede udenrigsminister Per Stig Møller, at Vietnam med sine overtrædelser af menneskerettigheder bærer sin del af ansvaret for nedskæringerne. Per Stig Møller har tilkendegivet, at der fremover vil blive holdt et vågent øje med menneskerettighedssituationen i Vietnam. Dermed er det også antydet, at såfremt menneskerettighedssituationen ikke forbedres, kan Vietnam se frem til yderligere nedskæringer. (Regeringens redegørelse).

NGO-bistanden til Vietnam

For den del af bistanden til Vietnam, der kanaliseres gennem danske NGOer (ikke-statslige organisationer), bliver der næppe tale om helt så drastiske nedskæringer som i den bilaterale bistand. Samlet set bliver Danidas støtte til de danske NGOer reduceret med ca. 10% over hele linien i indeværende år. Hvordan det vil præcis vil påvirke NGOernes arbejde i Vietnam er endnu ikke helt klart. I CARE Danmark skal vi spare næsten 4 millioner kroner i år. Derfor har vi set os nødsaget til at spare omkring en halv million kroner på arbejdet blandt etniske minoriteter i Vietnams nordvestlige højland. Det er selvsagt trist, når vi nu meget hellere ville udvide programmet. Og der er andre mørke skyer på horisonten. Bevillingen til CARE Danmarks miljøprojekt for naturparken U Minh Thuong og befolkningen, der bor omkring den, i det sydlige Vietnam udløber til næste år. Før valget i november og de efterfølgende besparelser på finansloven virkede det sandsynligt, at Danida ville bevilge MIFRESTA-midler til en forlængelse af projektet. For der er nemlig almindelig enighed om, at den type projekter, som U Minh Thuong tilhører, der forener naturbeskyttelse med social udvikling, typisk tager mere end de fem år, en projektbevilling sædvanligvis rækker til. For at opnå de store besparelser på miljøbistanden til Vietnam vil der ifølge regeringen fremover kun blive råd til at finansiere miljøkonsekvensvurderinger og til miljøbeskyttelse i forbindelse med by- og industriudvikling. Der skal tilsyneladende ikke længere ikke længere gives støtte til kystzoneforvaltning, miljøuddannelse eller naturressourceforvaltning. U Minh Thuong-projektet, som drejer sig om bæredygtig forvaltning af bevaringsværdige naturressourcer, kunne derfor gå hen og blive et konkret offer for regeringens spareiver på u-landsområdet.

Danidas civilsamfundsstrategi

For CARE Danmark og de andre danske NGOer, der arbejder i Vietnam, er den største udfordring imidlertid ikke de øjeblikkelige nedskæringer. Den største trussel på længere sigt mod dansk-finansierede NGO-projekter i Vietnam kommer derimod fra Danidas nye strategi for støtte til NGOer. Strategien blev vedtaget af folketinget i oktober 2000 som en del af Danidas samlede strategi, der blev lanceret som "Partnerskab 2000". I strategien slås det fast, at de danske NGOers primære opgave er at støtte og styrke civilsamfundet i modtagerlandene. Derfor kaldes den nye NGO-strategi som regel for civilsamfundsstrategien (se den fulde rapport på www.um.dk/danida/civilngostrategi).
Hvad er civilsamfundet? Det er der flere bud på, men en gængs definition er, at det er alle de aktører eller organisationer, der opererer i "mellemrummet" mellem familierne og staten og uden for de økonomiske markeder. Dansk Vietnamesisk Forening er et nærliggende eksempel på en del af det danske civilsamfund - hverken familie, stat, eller marked. Filosofien bag strategien er, at de danske NGOer skal støtte organisationer i modtagerlandenes civilsamfund for at gøre dem bedre i stand til at forsvare fattige og marginaliserede gruppers interesser i forhold til landets stat og regering. En anden bærende ide i strategien er, at danske NGOer skal arbejde i ligeværdige "partnerskaber" med de lokale organisationer. Danida ser helst, at de lokale partnere direkte repræsenterer fattige grupper og er skeptisk over for partnerskaber mellem danske NGOer og lokale regeringsinstitutioner.

Civilsamfundsstrategien og Vietnam

Danidas nye strategi indebærer, at samtlige NGO-projekter i Vietnam fremover skal have som hovedformål at styrke det civile samfund. Samtidig skal vi fremover danne partnerskaber med lokale NGOer og undgå for tætte relationer til myndighederne. Der skal ikke herske tvivl om, at det er en smuk tanke. De fleste af os ville sikkert gerne se, at Vietnam udvikler et civilt samfund, der kan holde parti, stat og regering ansvarlige for deres beslutninger og handlinger. Vi mener her i Danmark, at et samfund bliver sundere, hvis det tillader uafhængige organisationer og kritik af statsapparatet. Den danske stat forlader sig faktisk i vid udstrækning på, at der er frivillige mennesker og organisationer, som tager sig af de udstødte eller som arbejder for at få ændret uretfærdige regler og beslutninger.
Den øjeblikkelige vietnamesiske virkelighed ser, som alle ved, meget anderledes ud. Der findes ganske enkelt ikke noget civilt samfund af betydning, fordi kommunistpartiet ikke tillader uafhængige organisationer. Selv om det officielle Vietnam tilsyneladende er ved at acceptere, at private firmaer får stor betydning i samfundsøkonomien, så er der tilsyneladende ikke nogen planer om at tillade fremvæksten af et civilsamfund, der kan spille en politisk rolle.
Spørgsmålet er derfor, hvad de danske NGOer kan foretage sig i Vietnam, som lever op til Danidas nye strategi og dermed er støtteværdigt? F.eks. forlyder det, at Dansk Vietnamesisk Forenings ansøgning om en fortsættelse af støtten til Børnehospital nr. 1 i Ho Chi Minh-byen helt undtagelsesvist vil blive godkendt, selv om hospitalet er en regeringsinstitution. Danida har ladet forstå, at det bliver sidste gang, at Dansk Vietnamesisk Forening får støtte til et direkte samarbejde med en statsinstitution. Fremover skal DVF finde sine projektpartnere i civilsamfundet i overensstemmelse med civilsamfundsstrategien.

Mod en forståelse med Danida

Med lidt god vilje kan man sige, at der er startet en dialog mellem Danida og NGOerne om Vietnam. Danidas tolkninger af den nye NGO-strategi varierer en hel del, alt efter om man taler med ambassaden i Hanoi eller med folkene i NGO-enheden på Asiatisk Plads. Desværre er der en tendens til, at den nye strategi bliver fortolket meget snævert og rigidt. Det kan i værste fald føre til, at Danida vil støtte ganske få eller slet ingen NGO-projekter i Vietnam, for hvorfor skal man finansiere projekter der, hvis der ikke er noget civilsamfund og ikke nogen udsigt til, at det kommer foreløbig? Den udgang ville være dobbelt uretfærdigt, fordi den straffer den vietnamesiske befolkning for ikke at have et civilsamfund i stedet for at gøre en ekstra indsats for at ændre situationen.
Det handler nu om at nå frem til en fælles fortolkning af strategien i en vietnamesisk sammenhæng, så det bliver muligt at arbejde med lidt andre tilgange end dem, strategien umiddelbart peger på. For det første er det nødvendigt at sikre sig Danidas accept af, at de danske NGOer fortsat vil have vietnamesiske regeringsinstitutioner som nogle af deres vigtigste partnere. Det er umuligt at arbejde på det lokale plan, hvis man ikke inddrager f.eks. den lokale folkekomit? eller en af dens underafdelinger. Inden for CARE Danmarks arbejdsfelt ville det være fornuftstridigt at arbejde for at forbedre forvaltningen af jord- og vandressourcer uden at samarbejde med distriktets afdelinger for landbrug, planteavl og skovbeskyttelse.
For det andet bliver det nødvendigt at få en nogenlunde koordineret holdning mellem Danida og NGOerne til, hvordan civilsamfundet kan styrkes i Vietnam. Vi i NGOerne har lært lektien og vil gerne gøre en indsats i overensstemmelse med strategien. Men det nytter ikke at lede efter vietnamesiske organisationer, der repræsenterer fattige og undertrykte mennesker og som tør tale staten midt imod. De findes ikke og kan ikke skabes kunstigt. Men det betyder ikke, at der ikke er mulighed for at styrke dele af det vietnamesiske samfund, som fungerer som en slags civilsamfund eller som med tiden kan komme til at udgøre et civilsamfund. En mulighed er at fokusere indsatsen på det lokale plan, hvor der basis for at styrke uformelle grupper og netværker i landsbyerne. Det kan understøtte de sunde tendenser i Vietnam til decentralisering og "græsrodsdemokrati". Inden for landbrugssektoren støtter CARE Danmark f.eks. de såkaldte kooperativ-grupper, som er uformelle selvhjælpsgrupper i landområderne. Der er ikke noget nyt i denne tilgang, men Danidas problem med den er, at det er for småt: resultaterne når ikke ud over et afgrænset område. Arbejdet på landsbyniveau kan ikke længere stå alene.

En anden tilgang for de danske NGOer er at arbejde for bedre rammebetingelser for civilsamfundet. Det indebærer, at man må samarbejde med regeringsinstitutioner på lokalt, regionalt eller nationalt niveau og påvirke dem til at inddrage og respektere holdninger og krav fra berørte befolkningsgrupper. Det mener vi i al beskedenhed, at vi i CARE Danmark har gjort gennem en årrække, men også her støder vi ind i Danidas forbehold over for samarbejde mellem danske NGOer og lokale myndigheder. Som tidligere nævnt er der specielt for Vietnam behov for en opblødning af strategien på dette punkt.

En tredje tilgang, som er i familie med det at skabe bedre rammer for civilsamfundet, kan kaldes at styrke civilsamfundet i statsinstitutionerne. Når man samarbejder med forskellige grene af det officielle Vietnam, bliver det åbenlyst, at der er store interne forskelle. I nogle dele af statsapparatet er der tendenser til forandring og nytænkning, mens andre er præget af vanetænkning eller bagstræberi. NGOerne burde have lov til at samarbejde med lokalforvaltninger, afdelinger af masseorganisationerne, universiteter eller andre efter eget skøn. Det kan på lidt længere sigt - og hvis vi er heldige - styrke fremvæksten af et civilsamfund i Vietnam.

Endelig kan man nævne, at især de større, internationale NGOer spiller en særlig rolle i Vietnam. De er på nogle områder blevet en slags erstatning for det manglende civilsamfund. Gennem repræsentation i policy-udvalg under ministerierne, påvirkning af Verdensbanken, udgivelse af kritiske studier og andre aktiviteter kan de internationale NGOer i et vist omfang være med til at sætte dagsordener. Der er også en stigende interesse fra de få indenlandske kritiske røster til at bruge de internationale NGOer som talerør i forhold til regeringen. Denne type NGO-arbejde nyder i øjeblikket ingen opbakning fra Danida, som nærmest er fjendtligt indstillet overfor danske NGOer, der tilhører internationale netværker.

Danida skal derfor opfordres til at et forpligtende samarbejde med os i NGOerne om at finde acceptable måder at udmønte den nye strategi i Vietnam. Civilsamfundsstrategien må ikke blive en spændetrøje, der truer med at stoppe NGO-bistanden til et af verdens fattigste lande.